災害防救體系

96/02/05

作者：

李維森

國家災害防救科技中心體系與政策組

談起臺灣的天然災害，多數人一定想到夏季的颱風、豪雨後的土石流和不定時的地震，在面對各種潛在威脅與可能的損失時，除了政府與民眾協力合作外，事實上，已經藉由災害防救法令與各項計畫的落實與推動，建構出完善的災害防救體系。其目標是無時無刻保護著國人的安全，並隨時調整與策進災害防救工作，以朝向低災損、全方位與減災優先的國土安全永續經營的方向發展。

防救災體系的建立

臺灣的災害防救體系歷經五十餘年的努力，災害防救法由付諸闕如到正式頒布實施；行政體制由中央統一指揮演變到符合救災效率的三級制；政府面對災害的作為由僅負責災後撫卹，大幅朝向增加規劃減災與主動應變；地區防救災工作也由被動的救災任務，轉為應用科學技術進行災害規模設定的地區災害防救計畫。

如今政府面對災害的應變模式，不再只是被動式地針對地方的要求提供協助，而是主動積極協助地方政府推動社區防救災活動，把防災觀念融入社區居民的生活中，以及面對社會多元化的經濟發展制定公安白皮書，以滿足社會大眾對於公共安全的要求。最後藉由中央與地方政府進行年度災害防救業務的訪視、評鑑與演練，以全方位思維推動各項災害防救的工作。

回顧臺灣災害防救體系的發展歷程，可分為下列四個期程：

災害防救相關法令制定前（1945 年 ~ 1965 年 4 月）：當時曾發生八七水災、白河地震等多起重大災害，這段時期並無災害防救法令或規章，遇到天然災害發生時，主要是靠軍警與行政單位人員進行救災工作，工作重點在於災後撫卹。

防救天然災害及善後處理辦法時期（1965 年 5 月 ~ 1994 年 7 月）：臺灣省政府於 1965 年 5 月頒訂「臺灣省防救天然災害及善後處理辦法」，做為執行應變救災時的依據。這項辦法主要是針對風災、水災、震災等天然災害。當時災害防救組織的最高層級是災害防救會報，由省府各災害相關單位首長組成，負責處理天然災害防救聯繫、協調與監督事宜，下設綜合防救中心，處理災害中的緊急防救事宜。

另外，各地方縣市設防救災害指揮部，由轄內各災害相關管理單位主管組成，以縣市長為指揮官，警察局局長為副指揮官，受會報的指導、指揮監督，辦理災害的防救、查報及善後處理事宜。在鄉鎮縣轄市層級設防救災害執行中心，受防救災害指揮部的指揮監督，執行災害防救事宜。

災害防救方案時期（1994 年 8 月 ~ 2000 年 6 月）：1994 年 1 月美國洛杉磯大地震後，行政院邀集相關機關草擬「天然災害防救方案」。同年，名古屋發生的華航空難，政府取法日本處理各項災後應變措施的經驗與方式，把上述方案擴大修正為「災害防救方案」，以因應各種天然或人為災害的防救。這一方案於 1994 年 8 月正式函頒，全國依據該方案規劃為中央、省（市）、縣（市）及鄉（鎮、市、區）四級的災害防救體系。

災害防救法時期（2000 年 7 月至今）：1999 年 921 大地震，是災害防救方案建置與運作以來最大的考驗，為使日後各項災害防救工作有明確的法源依據與規範，行政院加速研擬災害防救法（草案），該法於 2000 年 6 月完成三讀並於同年 7 月頒布實施。災害防救法的頒佈施行為我國災害防救工作奠定了重要的基石，對於體系內各主要單位所應該負擔的災前、災時、災後等重要工作項目及其運作，都有明確的規範。

災害防救法的立法歷程

臺灣由於自然災害發生頻仍，每每造成重大的社會經濟損失，為健全災害防救法令，內政部於 1994 年起，參考先進國家立法案例，以及當時各項災害處理規定及災害防救現況，進行「災害防救法」草案的研擬工作，並歷經數階段的修訂與審議。

1999 年發生的 921 大地震，使得國家整體災害防救體系及緊急應變能力，遭受空前未有的考驗與挑戰。行政院立即指示國家科學委員會協助內政部消防署，針對災害防救法草案再加以研議修訂，經檢討實際災害狀況，並參酌美、日等先進國家立法案例，於同年的 11 月 25 日行政院院會修正通過後，送立法院審議。該法在 2000 年 6 月 30 日完成三讀，並在 7 月 19 日由總統頒布實施。

「災害防救法」是臺灣地區第一部全國性的災害防救法規，共分為總則、災害防救組織、災害防救計畫、災害預防、災害應變措施、災後復原重建、罰則與附則等，共計八章 52 條。對於中央、直轄市、縣（市）鄉三層級政府的行政部門，以及民間、社區、民防、國軍等單位、組織在內的防救災體系建置，體系內各主要單位所應負責的災前、災時、災後等重要工作項目及其運作，都有明確的規範。

正式公佈實施的「災害防救法」，重點包括：

層級精簡：防救體系由原來的四個層級，精簡為中央、直轄市、縣（市）鄉（鎮、市）三個層級，強調由下而上的均衡發展。

分工執掌：訂定災害防救業務主管機關，不同類型的災害分別由不同的中央災害防救業務主管機關負責。各機關負責的災害類型分別是，內政部：風災、震災、重大火災、爆炸災害；經濟部：水災、旱災、公用氣體與油料管線、輸電線路災害；行政院農業委員會：寒害、土石流災害；交通部：空難、海難及陸上交通事故；行政院環境保護署：毒性化學物質災害。

專署督導：設立災害防救專責機構，2000 年 8 月 25 日「行政院災害防救委員會」依法正式成立。

分層負責：擬訂各類災害防救計畫，中央層級擬訂災害防救基本計畫，各相關行政機關與公共事業擬訂災害防救業務計畫，地方層級擬訂地區災害防救計畫。

借重科技：重視災害防救科技的落實，設置災害防救專家諮詢委員會，並設立災害防救科技中心。

協助地方研擬計畫

臺灣地區含離島、金門與馬祖共有25個縣市，由於各縣市地理、人口、經濟發展等條件不一，所面臨的災害挑戰也不同，因此需要制定因地制宜與反映地方特性的地區災害防救計畫，以規範地方政府防治各項天然與人為的災害。

為能順利協助各縣市制定相關計畫，由國科會與防災國家型科技計畫辦公室，先後與臺北市及嘉義市組成工作團隊，結合理論與實務，協助地方政府規劃建置完整的防救災體系。此外，併合作擬訂可落實的地區災害防救計畫，以整合防災相關研發成果，建立強化地方政府災害防救作業能力的推動模式，期待能以示範地區的實際經驗，做為各縣市政府推動災害防救業務的參考。

在獲得成功的經驗與模式後，為能協助全國各縣市提升災害防救工作能量，災害防救委員會與國家災害防救科技中心推動「協助直轄市、縣（市）政府擬訂地區災害防救計畫中程計畫」，規劃在 2004 至 2007 年的四年期間內，協助直轄市、縣（市）政府充實各該地區災害防救計畫的工作內容與執行方式。期望藉由具有相關災害防救科技研發能力與成果的研究團體的參與，協助各地區提升科技防災能力。

這個中程計畫的預期效果及影響包括：

（1）協助檢視各縣市地區既有災害防救計畫內容及各局處災害防救業務現況，並研擬地區災害防救計畫修正架構及應補強重點；

（2）協助分析該縣市的地區災害特性，運用既有資料進行災害潛勢與危險度分析、境況模擬等，做為地區災害防救計畫擬訂的參考；

（3）協助跨局處的地區災害防救工作小組擬訂計畫，並進行相關災害防救科技研發成果的技術移轉及教育訓練；

（4）協助擬訂整體及各局處中長程工作目標與未來二至三年工作重點，並納入地區災害防救計畫擬訂內容中；

（5）協助直轄市、縣（市）政府與協力機構建立合作機制，以掌握地區災害特性、研擬災害防治對策，協力機構並可成為專業諮詢團隊，長期協助直轄市、縣（市）政府推動災害防救工作。

永續發展

災害防救業務屬於跨區域、跨部會、跨領域、跨學門的工作，平時須以宏觀角度，規劃、推動與落實各項防減災計畫；災時則需積極及主動協調統整各業務相關單位，及時達成各項救援任務；災後更需務實檢討、通盤規劃，確實進行各項災後復原的工作。台灣的災害防救發展理念，是立基於風險管理，以「永續發展」為導向的國土規劃，目標著重在國家發展與人民需求的契合性，更強調人與環境達成和諧共存的重要性。期望藉由各項工作的實踐，建構出全方位的災害防救工作藍圖與願景。

面對國家永續性的整體發展，災害防救體系也需要在下述3方面配合調整。（1）把理念付諸行動：提出整體性減災計畫與策略，同時考量災害環境與社會結構的變遷、氣候變化、疫情傳播等議題。（2）整合資源強化體制：減災理念須結合國土開發、水土保育等業務，注重各層級防災工作的推動，邁向全災害防救體系。（3）向災害學習：前事不忘、後事之師，納入國內、外重大災例檢討，落實防災資訊分享與學習平臺，厚植防災觀念。

資料來源：

《科學發展》2007年2月，410期，56 ~ 62頁(pdf檔)
（若您未安裝Acrobat Reader 中文版4.0，請至